Artigo por Renato Buranello, Doutor em Direito, Coordenador do Curso de Direito do Agronegócio do Insper e Presidente do Instituto Brasileiro de Direito do Agronegócio.
A compreensão sobre o direcionamento dos instrumentos estatais ao cumprimento e desenvolvimento das atividades econômicas envolve o necessário entendimento das políticas públicas. Enquanto instrumento destinado à resolução de problema público, as políticas públicas podem ser apresentadas como meio para consecução dos objetivos estatais, dirimindo – ou ao menos diminuindo – a distância entre a realidade e a situação ideal possível. Aqui, portanto, nos deparamos com um conceito abstrato materializável com instrumentos como leis e programas de Estado.
Mundo afora os governos dedicam tratamento diferenciado à agricultura, baseando-se na segurança alimentar e riscos inerentes e específicos à atividade. A função estratégica que a produção agrícola assume leva ao desenvolvimento de variadas políticas domésticas de apoio ao setor. Com formas diversas, a atuação governamental existe para garantir um adequado nível de produção de alimentos e melhora nas condições de vida da população. A articulação da economia e da sociedade recebe, assim, tratamento diferenciado em razão do objeto analisado, o que implica em menor ou maior participação do Estado para fomento e incentivo.
De previsão constitucional, a política pública direcionada ao setor, política agrícola, é representada em conjunto de normas e institutos que permitem ao Estado exercer influência, orientar, direcionar, estimular, proibir ou reprimir comportamento dos agentes econômicos. Tracejada pelo constituinte em 1988, a política agrícola brasileira foi melhor transcrita e apresentada pela Lei n. 8.171/1991. São, assim, criadas normas diretivas e programáticas, direcionadas ao desenvolvimento socioeconômico do país. A intervenção do Estado pode assumir a forma direta, hipótese excepcional e vinculada, ou a indireta, que o qualifica como agente normativo e regulador, atuando por meio da fiscalização, do incentivo e do planejamento.
É, pois, na atividade de planejamento que reside a atuação estatal mais bem apresentada pelo Plano Safra. Com objetivo de sistematizar o crédito rural, em sentido amplo, o plano ainda prevê programas próprios de fomento, seguro rural e incentivos específicos a certos segmentos. Todos os anos, porém, a espera pelo Plano Safra e os montantes destinados a esse inspiram insegurança e apreensão do setor. São constantes as discussões sobre a suficiência dos recursos destinados e a melhor forma de utilização destes para manter o crescimento da atividade e proteção econômica da agricultura familiar, do pequeno e médio produtor, frente ao custo dos insumos, externalidades climáticas e reflexo da variação cambial nos mercados futuros de commodities agrícolas.
Olhar valores fechados pode, em um primeiro momento, levantar a falsa impressão de que o setor é aparelhado pela máquina estatal de maneira mais do que necessária. Estudos técnicos e indicadores da OCDE, porém, demonstram que o subsídio destinado ao agronegócio brasileiro é baixo. Vale destacar, esses indicadores mensuram o valor transferido de consumidores e contribuintes para os produtores, seja individualmente, seja para o setor de maneira coletiva.
A isso, vale destacar: o gasto federal efetivo com subsídios ao setor agropecuário correspondeu a 0,7% das despesas totais na média dos últimos dez anos. Em 2021, o governo gastou R$ 9,5 bilhões com equalização de juros, renegociação de dívidas, gestão de risco e políticas setoriais. O número representou apenas 0,6% do R$ 1,6 trilhão que saiu da conta única da União em 2021. Em adição ao apontado, de 2001 a 2021, os gastos totais com a política agrícola brasileira oscilaram moderadamente em torno de uma média geral de R$ 8,7 bilhões por ano, entre o mínimo de R$ 7,81 bilhões, de 2006-2010 e o máximo de R$ 9,9 bilhões, de 2011-2015. No Brasil, a relação da estimativa de suporte total à agropecuária (TSE) recuou de US$ 19,34 bilhões para US$ 4,45 bilhões (cerca de 77%). Apontamos, abaixo, gráfico que demonstra a oscilação dos valores destinados à subvenção do Plano Safra ao longo da última década.
Fonte: Instituto Pensar Agro (IPA)
Nesse contexto, com a elevação da taxa básica de juros (Selic) acompanhando a decisão da maioria dos bancos centrais frente a crise econômica global, a equalização das taxas de juros dos programas de crédito rural passou a liderar os dispêndios com os instrumentos de política agrícola. Ressalta-se, a equalização aplicada ao investimento e ao crédito para a agricultura familiar são os principais itens das despesas de crédito rural que, no total, presentaram R$ 5,9 bilhões, ou 62% dos gastos totais de R$ 9,5 bilhões.
Os recursos com juros controlados somam R$ 195,7 bilhões (alta de 18%) e os com juros livres R$ 145,18 bilhões (alta de 69%), valores esses referenciados no Plano Safra 2022/2023. Devido à taxa Selic se encontrar, hoje, em 13,25%, a busca foi pela preservação prioritária de elevações menores aos beneficiários do Pronaf (Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar) e do Pronamp (Programa Nacional de Apoio ao Médio Produtor Rural). De maneira a elucidar o exposto, apresentamos abaixo gráfico que demonstra os gastos, em milhões, tidos pelo Governo em 2021 com equalização de taxas.
Os recursos para os pequenos produtores rurais tiveram destinados R$ 53,61 bilhões ao financiamento do Pronaf com juros de 5% ao ano para alimentos e produtos da sociobidiversidade e 6% ao ano para os demais produtos. Já para o médio produtor, no âmbito do Pronamp, foram disponibilizados R$ 43,75 bilhões, aumento de 28% em relação à safra anterior, com juros de 8% ao ano. Aos demais produtores e cooperativas, o total disponibilizado aponta para R$ 243,4 bilhões, com taxas de juros de 12% ao ano.
Um esforço combinado entre Ministério da Agricultura e da Economia, junto às instituições setoriais, coordenado pela Ministra Tereza Cristina, editaram o Plano Safra 2022/2023, com inúmeros instrumentos de articulação das diretrizes públicas com fontes majoritariamente privadas. Assim, buscou a maior disponibilização de recursos às Letras de Crédito do Agronegócio (LCA) para aquisição de direitos creditórios do agronegócio, com aumento de 50% para 70% a esse fim, e ainda, incrementar a participação do mercado privado de crédito e mercado de capitais com inovações em emissão, registro e novas garantias na expansão do uso de CPR 3.0, CDCA e CRA, além de acertadas normas que combinam a esses instrumentos um melhor ambiente de negócios:
Por fim, na direção da bioeconomia foram reforçados apoio a programas de agricultura sustentável. O Programa ABC, responsável por financiar a recuperação de áreas e de pastagens degradas, bem como implementar sistemas de integração lavoura-pecuária-florestas (ILPF) e estimular a adoção de práticas de conservação de uso, manejo e proteção de recursos naturais contará com R$ 6,19 bilhões. A esses, as taxas de juros serão de 7% ao ano para ações de recomposição de reserva legal e áreas de preservação permanente e de 8,5% para as demais. Por meio de programas como o Inovagro, disponibiliza recursos para o incentivo à inovação tecnológica e para investimentos necessários à adoção de boas práticas agropecuárias e de gestão de propriedade, a exemplo, na safra 2022/2023, referido programa contará com R$ 3,51 bilhões em recursos, com juros de 10,5% ao ano.
Portanto é possível afirmar que os subsídios destinados ao setor são relativamente baixos para alcançar resultados incomparáveis na produção e produtividade com os demais países de importância na produção de alimentos, fibras e bioenergia. Ainda, a direção para menor participação do Estado no financiamento da atividade está alicerçada, com maior transparência das operações e segurança jurídica dos novos instrumentos privados, na ampliação da participação do mercado de capitais e ainda, apoio à inovações e start-ups, que levará a uma melhor infraestrutura de mercado atraindo mais e melhores fontes de financiamento da atividade.
Fontes:
- BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Boletim Resultado do Tesouro Nacional. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/boletim-resultado-do-tesouro-nacional-rtn/2021/12.
- SILVA, R.P. da. O Brasil gasta muito com sua agropecuária? 2021. Disponível em: https://www.cepea.esalq.usp.br/br/opiniao-cepea/o-brasil-gasta-muito-com-sua-agropecuaria.aspx#:~:texto=O%20Brasil%2C%20portanto%2C%20gasta%20relativamente,aos%20desafios%20ambientais%20que%20o.
- Ministério da Economia, Pecuária e Abastecimento – MAPA. Plano Safra 2022/2023. 29 de jun. 2022.
Artigo publicado pelo Jota em 20 de outubro de 2022, disponível aqui.
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